400 mld zł poza głównym radarem budżetu? NIK ostrzega przed rozproszeniem finansów państwa.

Co pokazują dokumenty? Najwyższa Izba Kontroli w analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2024 r. stawia tezę, która brzmi technicznie, ale w praktyce dotyka samego serca demokracji budżetowej: ustawa budżetowa kolejny rok nie pełniła funkcji podstawowego aktu zarządzania finansami państwa. W języku codziennym znaczy to tyle, że najważniejszy domowy zeszyt z rachunkami nie zawierał całego domu. Część wydatków była prowadzona inną ścieżką, głównie przez fundusze obsługiwane przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Według danych przekazanych NIK przez BGK w 2024 r. działało tam 20 funduszy przepływowych. Ich wydatki wyniosły 135,4 mld zł. To odpowiadało 16,2 proc. wydatków budżetu państwa i 3,7 proc. PKB. Wpłaty i dotacje z budżetu państwa do tych funduszy wyniosły 33 mld zł, czyli 22,3 proc. ich wpływów. Innymi słowy: fundusze były poza klasycznym budżetem, ale znacząco karmione z budżetu. Tak wygląda mechanizm, w którym pieniądz ma formalnie inny adres, lecz drzwi do państwowej kasy pozostają te same. Największe znaczenie miały cztery instrumenty: Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, Krajowy Fundusz Drogowy i Fundusz Pomocy. NIK wskazuje, że ich wydatki stanowiły ponad 90 proc. wydatków wszystkich funduszy przepływowych obsługiwanych przez BGK. To ważne, bo publiczna dyskusja o finansach często grzęźnie w detalach, a tu mechanizm jest prosty: kilka dużych kont poza główną ustawą budżetową przejęło istotny fragment realnego wydatkowania państwa. Najbardziej wymowny jest Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. NIK podaje, że w 2024 r. wydał 53,247 mld zł. Z tej kwoty 27,077 mld zł, czyli 50,9 proc., poszło na Program Inwestycji Strategicznych i Rządowy Program Odbudowy Zabytków. Kolejne 21,061 mld zł, czyli 39,6 proc., przeznaczono na dodatki i mechanizmy rekompensat wynikające ze wzrostu cen energii, ciepła i gazu. Kontrolerzy zwracają uwagę, że nazwa funduszu wskazuje na przeciwdziałanie COVID-19 i skutkom epidemii, lecz znaczna część środków finansowała cele, które nie miały bezpośredniego związku z epidemią. To nie jest felietonowa złośliwość. To opis mechanizmu z dokumentu kontrolnego. Równolegle GUS w kwietniowej notyfikacji fiskalnej podał, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2024 r. wyniósł 239,809 mld zł, czyli 6,6 proc. PKB, a dług sektora wyniósł 2 011,840 mld zł, czyli 55,3 proc. PKB. NIK w swoim wystąpieniu, operując danymi wstępnymi, wskazuje dług według zasad unijnych na poziomie 2 011,8397 mld zł oraz 55,6 proc. PKB. Różnica procentowa wynika z odniesienia do danych i szacunków w dokumentach, ale ciężar sprawy jest ten sam: państwo ma dwa obrazy zadłużenia, a ten szerszy pokazuje więcej niż krajowa definicja państwowego długu publicznego. Najbardziej publicystycznie nośna liczba jest zarazem najbardziej techniczna: 400,2455 mld zł. Tyle według NIK wyniosła w 2024 r. różnica między długiem publicznym liczonym według zasad krajowych i unijnych. Jej głównymi składnikami były m.in. zadłużenie z tytułu obligacji BGK na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, zobowiązania po obligacjach PFR, zadłużenie Funduszu Pomocy, Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i Krajowego Funduszu Drogowego. To nie są drobne monety, które wypadły z kieszeni płaszcza. To kwota, która w normalnej rozmowie o państwie powinna leżeć na stole, nie pod obrusem. Gdzie pojawia się luka? Luka nie polega na tym, że ktoś z automatu złamał prawo. To byłoby zbyt proste i nieuczciwe wobec dokumentów. Luka polega na tym, że system pozwala prowadzić wielkie publiczne wydatki tak, aby nie były widoczne w ustawie budżetowej z taką ostrością, jak klasyczne dochody, wydatki i deficyt. Sejm głosuje nad budżetem, opinia publiczna słyszy o deficycie budżetu państwa, komentatorzy spierają się o limity, ale duża część realnych decyzji finansowych żyje także w funduszach, planach finansowych, emisjach obligacji i spłatach rozłożonych na lata. NIK pisze o problemie utrzymującym się od 2020 r.: dużej części wydatków państwa prezentowanej poza budżetem. W 2014 r. ponad 97 proc. wydatków podsektora instytucji rządowych stanowiły wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich. W 2024 r. udział ten wyniósł 83,3 proc. Ta liczba pokazuje kierunek zmiany. Jeżeli zwykły obywatel ma ocenić państwowe finanse, nie wystarczy mu już budżet. Musi czytać fundusze, plany BGK, strategie długu, notyfikacje GUS, wystąpienia NIK i przypisy do emisji obligacji. To tak, jakby rachunek za remont mieszkania rozbito na fakturę, paragon, kartę kredytową sąsiada i dopisek na odwrocie umowy. Trzeba uczciwie dodać element korzystny dla obecnego rządu. NIK odnotowała, że w stosunku do lat 2020-2023 sytuacja częściowo się poprawiła: większa część nierównowagi finansowej podsektora rządowego została wykazana w budżecie państwa, a w 2024 r. nie utworzono nowego funduszu w BGK. Izba pozytywnie oceniła działania skutkujące większym ujmowaniem tej nierównowagi w budżecie, a nie w instytucjach pozabudżetowych niepodlegających regularnej kontroli parlamentu. To ważne, bo tekst śledczy nie może działać jak młotek szukający gwoździa. Jeżeli dokument pokazuje poprawę, trzeba ją zapisać. Ale poprawa nie zamyka sprawy. NIK jednocześnie podtrzymuje postulat, aby operacje wpływające na zmianę długu publicznego co do zasady ujmować w dochodach i wydatkach budżetu państwa. W osobnym wystąpieniu kontrolnym wskazano, że dług ujmujący zobowiązania dłużne oraz odsetki funduszy i PFR na koniec 2024 r. wynosił 459,977 mld zł. Wskazano także, że koszty obsługi zadłużenia emitowanego przez BGK na rzecz funduszy przepływowych były wyższe o 1,912 mld zł w porównaniu z finansowaniem przez emisję skarbowych papierów wartościowych. Tu pojawia się ciężar sprawy: boczna ścieżka może być nie tylko mniej przejrzysta, ale także droższa. Luka ma więc trzy piętra. Pierwsze to przejrzystość: obywatel i parlamentarzysta nie widzą wszystkiego w jednym dokumencie. Drugie to odpowiedzialność: łatwiej przerzucać koszty między funduszami i rocznikami, niż jasno powiedzieć, kto za co zapłaci. Trzecie to cena: jeżeli finansowanie przez fundusze kosztuje więcej niż klasyczna emisja długu Skarbu Państwa, to różnica nie znika w arkuszu kalkulacyjnym. Ona wraca w podatkach, ograniczonych usługach albo większych kosztach obsługi długu. Państwo może przesuwać tabelki. Obywatel płaci realnymi pieniędzmi. Kto zyskuje, kto płaci? Największym beneficjentem takiego systemu jest nie konkretna partia, lecz każda władza, która chce mieć większą elastyczność wydatkową i mniejszy opór polityczny. Fundusz poza głównym budżetem działa jak boczne wejście do magazynu. Można szybciej wnieść paczkę, ominąć część kolejki i powiedzieć, że przecież to nadal ten sam budynek. W sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak pandemia, wojna za granicą czy gwałtowne ceny energii, argument szybkości może być realny. Problem zaczyna się wtedy, gdy nadzwyczajność zostaje w systemie na stałe i zaczyna obsługiwać zadania coraz dalsze od pierwotnej nazwy funduszu. Zyskuje także administracja, bo rozproszenie źródeł finansowania daje narzędzia do finansowania programów, które w klasycznym budżecie wymagałyby bardziej widocznej debaty. Wydatki na drogi, wojsko, pomoc uchodźcom, inwestycje samorządowe, rekompensaty energetyczne czy programy odbudowy mogą być politycznie uzasadnione. To nie jest spór o to, czy państwo ma budować, pomagać i chronić. Spór dotyczy tego, czy obywatel ma prawo zobaczyć pełny rachunek w miejscu, w którym konstytucyjnie i politycznie powinien go szukać. Płaci natomiast podatnik. Płaci nawet wtedy, gdy nie widzi faktury. Jeżeli obligacje funduszu zapadają w latach 2028-2044, jak wskazuje NIK przy emisjach dla Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, to dzisiejsza decyzja staje się jutrzejszym obciążeniem. To jak kupienie pralki na raty i schowanie harmonogramu spłat w szufladzie z instrukcjami. Pralka działa, rodzina się cieszy, ale bank nie zapomina o terminach. Państwo też ma swoje terminy wykupu, odsetki i refinansowanie. Płaci również parlamentarna kontrola. Jeżeli istotna część wydatków i zadłużenia przepływa przez konstrukcje, które nie są główną ustawą budżetową, kontrola przestaje być prostym sprawdzeniem rachunku. Staje się audytem labiryntu. NIK może przejść ten labirynt, ale zwykły poseł, dziennikarz lokalny albo obywatel mają przed sobą ścianę specjalistycznych dokumentów. Transparentność nie polega na tym, że dokument gdzieś istnieje. Transparentność polega na tym, że można zrozumieć, kto podjął decyzję, ile kosztowała i kto zapłaci. Najbardziej niewygodny wniosek jest taki: system bocznych funduszy może przetrwać zmianę władzy, bo jest wygodny dla wszystkich rządzących. Jedna ekipa go rozbudowuje, druga krytykuje, a potem odkrywa, że ten sam mechanizm przydaje się do zarządzania napięciem budżetowym. Dlatego sprawa wymaga nie tylko rozliczania poprzedników, ale twardej decyzji obecnej większości: czy państwo wraca do jednego stołu z rachunkami, czy tylko zmienia osobę trzymającą segregator. Co jest faktem, a co wymaga dalszego sprawdzenia? Faktem jest skala funduszy BGK w 2024 r.: 20 funduszy, 135,4 mld zł wydatków, 33 mld zł wpłat i dotacji z budżetu państwa, cztery największe fundusze odpowiadające za ponad 90 proc. łącznych wydatków. Faktem jest też rozjazd metodologiczny długu: GUS podaje unijny dług sektora na ponad 2 bln zł, a NIK wskazuje różnicę między długiem krajowym i unijnym na 400,2455 mld zł. Faktem jest, że NIK uznaje utrzymywanie dużej części wydatków poza budżetem za problem przejrzystości finansów publicznych. Faktem jest również, że NIK odnotowała działania naprawcze. W 2024 r. nie utworzono nowego funduszu w BGK, jeden został zlikwidowany, a większa część nierównowagi finansowej podsektora rządowego została pokazana w budżecie państwa. Ten akapit jest redakcyjnie niewygodny dla prostych tez, ale konieczny dla uczciwości. Materiał nie ma dowodzić, że wszystko jest czarne. Ma pokazać, że nawet po częściowej poprawie pozostaje systemowy problem wart publikacji. Hipotezą wymagającą dalszej dokumentacji jest to, w jakim stopniu decyzje o utrzymywaniu poszczególnych funduszy wynikały z racjonalnej potrzeby operacyjnej, a w jakim z politycznej wygody. Do potwierdzenia potrzebne są dokumenty Ministerstwa Finansów, KPRM, BGK oraz dysponentów funduszy: notatki decyzyjne, analizy wariantowe, porównania kosztu emisji, korespondencja o ujmowaniu wydatków w budżecie oraz harmonogramy wygaszania lub włączania funduszy do klasycznego budżetu. Ostrożności wymaga też język o ukrywaniu długu. Na potrzeby publikacji bezpieczniej i precyzyjniej pisać, że część zobowiązań nie jest ujmowana w państwowym długu publicznym według metodologii krajowej, natomiast jest ujmowana w długu sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodologii UE. To nie brzmi jak hasło na manifest, ale jest dokładne. A w sprawach finansów publicznych dokładność bywa bardziej zabójcza niż krzyk. Do dalszego sprawdzenia pozostaje również rozpisanie kosztów na konkretne programy i lata. W ilu przypadkach finansowanie przez fundusz było tańsze, szybsze albo lepiej dopasowane do celu? W ilu było droższe niż klasyczne finansowanie Skarbu Państwa? Które wydatki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 były już funkcjonalnie poza logiką epidemii? Które programy mają datę końcową, a które stały się trwałym meblem w mieszkaniu publicznych finansów? Bez tych dokumentów nie należy pisać o intencjach. Można natomiast pisać o skutku: obywatel widzi budżet, ale pełny rachunek trzeba składać z kilku segregatorów. Dlaczego zwykły obywatel powinien to zrozumieć? Bo dług publiczny nie jest abstrakcją dla ekonomistów. To przyszłe odsetki, przyszłe podatki, przyszłe cięcia albo przyszłe spory o to, dlaczego brakuje pieniędzy na szkołę, kolej, psychiatrię dziecięcą, mieszkania, sądy czy obronność. Każdy miliard więcej na obsługę długu jest miliardem mniej na coś, co można było kupić, naprawić albo zabezpieczyć. Państwo, które pożycza drożej, nie płaci z prywatnej kieszeni ministra. Płaci wspólną kartą. Mechanizm bocznych funduszy jest trudny do opowiedzenia, bo nie ma twarzy skandalu. Nie ma jednej koperty, jednego nagrania ani jednej sceny pod gabinetem. Jest za to coś groźniejszego: procedura, która normalizuje rozproszenie odpowiedzialności. To dlatego temat jest redakcyjnie mocny. Patologia systemowa rzadko wygląda jak film sensacyjny. Częściej wygląda jak tabela, której nikt nie chce czytać do końca. Dla obywatela najważniejsze pytanie brzmi: czy państwo pokazuje rachunek tak, aby można było go kontrolować? Nie chodzi o to, by każdy musiał czytać notyfikacje fiskalne. Chodzi o zasadę. Jeżeli rząd wydaje pieniądze w imieniu obywateli, to obywatele powinni mieć dostęp do obrazu prostego, pełnego i porównywalnego w czasie. Bez tego demokracja budżetowa zamienia się w prezentację slajdów: wykresy z przodu, a faktura w załączniku, którego nikt nie otworzył. W tej sprawie szczególnie irytujące jest to, że wiele wydatków ma społecznie zrozumiałe cele. Drogi, bezpieczeństwo, pomoc uchodźcom, rekompensaty energetyczne, inwestycje lokalne - to nie są kaprysy same w sobie. Właśnie dlatego system musi być przejrzysty. Im bardziej uzasadniony cel, tym mniejsza powinna być pokusa, by prowadzić go przez mgłę. Dobry cel nie unieważnia potrzeby dobrego rachunku. W sklepie można kupić chleb dla rodziny, ale paragon nadal pokazuje, ile kosztował. Jeżeli państwo chce zaufania, musi zrezygnować z finansowej scenografii. Budżet nie powinien być dekoracją, a fundusze nie powinny być zapleczem, gdzie przestawia się kosztowne rekwizyty. Ten tekst nie mówi, że wszystkie wydatki funduszy były zbędne. Mówi, że sposób ich prowadzenia rodzi pytania o przejrzystość, cenę i odpowiedzialność. To pytania zbyt ważne, by zostawić je samym rzecznikom.