Centralizacja miała zwiększyć skuteczność. Statystyki pokazują bardziej skomplikowany obraz

Co pokazują dokumenty? Najważniejsza liczba w tej historii to nie 16 ani 400, choć od nich zaczęła się reforma. Od 1 stycznia 2023 r. postępowania przygotowawcze w sprawach karnych skarbowych przestały być prowadzone przez około 400 urzędów skarbowych i zostały skupione w 16 wyznaczonych jednostkach - po jednej w każdym województwie. Oficjalny cel był rozsądny: lepiej zarządzać kadrami, wyrównać obciążenie pracą, skupić specjalistów i zapewnić ciągłość postępowań. Innymi słowy: mniej rozproszenia, więcej kompetencji. Problem w tym, że według NIK po zmianie część kluczowych statystyk nie wyglądała lepiej. W dwóch pierwszych latach po reorganizacji, czyli w latach 2023-2024, łączna liczba wszczętych postępowań była niższa o prawie 20 proc. niż w latach 2021-2022, a liczba zakończonych - o ponad 33 proc. Rok 2024 przyniósł odbicie względem 2023 r., ale Izba i tak uznała, że skutki reorganizacji wymagają dalszego monitorowania i analizy. To ważne rozróżnienie: NIK nie ogłosiła katastrofy. Stwierdziła, że obietnica reformy nie została jeszcze przekonująco potwierdzona wynikiem. Równolegle wzrosła wartość narażonych lub uszczuplonych należności podatkowych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Łącznie w latach 2021-2024 wyniosła ona 6,2 mld zł, o 36 proc. więcej niż wcześniej. W 2023 r. odnotowano najwyższą wartość tych należności - 1,873 mld zł - przy najniższej w czteroletnim okresie wartości grzywien i kwot uiszczonych w trybie dobrowolnego poddania się odpowiedzialności, czyli 48,976 mln zł. To nie są wielkości, które można uczciwie zestawiać jak prosty bilans „strata kontra odzysk”, ale ich równoczesne pojawienie się tworzy pytanie, którego nie da się zagadać prezentacją o sprawniejszej strukturze. W dokumentach widać też koszt uboczny centralizacji. Z analizy skutków reformy, cytowanej przez NIK, wynikało, że między 2022 a 2023 r. liczba pracowników komórek karnych skarbowych spadła o 8 proc., przy jednoczesnym wzroście o 15 proc. liczby pracowników upoważnionych do nakładania mandatów. W tym samym czasie koszty używania prywatnych samochodów wzrosły o 375 proc., a wypłacone diety - o 158 proc. Nie trzeba być biegłym rewidentem, aby zobaczyć logikę: jeśli specjalistów przenosi się z setek punktów do szesnastu centrów, sprawy nie teleportują się wraz z nimi. Kontrola ujawniła ponadto nieprawidłowości w samym prowadzeniu postępowań. W czterech z siedmiu zbadanych wyznaczonych urzędów oceny przesłanek odstępowania od wszczęcia postępowania opierano na wewnętrznych regulacjach niezgodnych z kodeksem karnym skarbowym. NIK wskazała też zwłoki we wszczynaniu postępowań, nieterminowe wnioski o ich przedłużenie, przypadki dopuszczenia do przedawnienia karalności czynów, przedwczesne umorzenia i braki w zawiadamianiu stron o zmianie organu prowadzącego sprawę. Państwo nie tyle zgubiło pieczątkę. W kilku miejscach zgubiło rytm, a w sprawach podatkowych czas jest często najdroższym materiałem dowodowym. Gdzie pojawia się luka? Luka nie polega na samej centralizacji. Koncentracja specjalistów może mieć sens, a NIK potwierdziła, że proces reformy został co do zasady rzetelnie przygotowany. Pozytywne efekty też opisano: bardziej równomierny podział pracy, łatwiejsze zastępstwa, jednolite zasady i wymianę doświadczeń. To wszystko są realne korzyści. Problem zaczyna się dopiero wtedy, gdy administracja uznaje poprawę architektury za wystarczający dowód poprawy działania. Reforma wyglądała trochę jak przeprowadzka warsztatu samochodowego. Zamiast setek małych garaży powstaje szesnaście większych hal, z lepszym sprzętem i specjalistami. Na papierze powinno być szybciej. Tylko jeżeli auta muszą teraz jechać dalej, dokumenty krążą dłużej, a część mechaników znika po drodze, właściciel firmy nie może ogłosić sukcesu wyłącznie dlatego, że hala ma lepsze logo i równiej ustawione klucze. Musi jeszcze sprawdzić, ile samochodów rzeczywiście wyjechało naprawionych. Właśnie tego napięcia dotyczy raport NIK. Z jednej strony KAS osiągnęła część formalnych wskaźników przewidzianych w rocznych kierunkach działania i rozwoju. Z drugiej - mniej postępowań wszczęto i mniej zakończono, a NIK wskazała potrzebę dalszego monitorowania skutków reorganizacji. To znany w administracji publicznej rozdźwięk między wskaźnikiem a rezultatem. Można dobrze mierzyć udział spraw zamkniętych w całej puli i jednocześnie mieć zbyt małą pulę, aby obywatel mógł czuć, że system działa lepiej. Druga luka jest jeszcze bardziej przyziemna: obieg materiałów między urzędami niewyznaczonymi i wyznaczonymi. NIK skierowała do ministra wniosek o uregulowanie przekazywania dokumentów potrzebnych do prowadzenia postępowań. To szczegół, który brzmi jak instrukcja kancelaryjna, ale w praktyce może decydować, czy sprawa ruszy w odpowiednim momencie, czy zacznie błądzić między jednostkami jak list bez poprawnego kodu pocztowego. Reformy państwa rzadko wykładają się na wielkich ideach. Częściej potykają się o to, kto i kiedy ma przekazać teczkę. Trzecia luka dotyczy zgodności reguł wewnętrznych z prawem. Jeżeli w czterech z siedmiu zbadanych urzędów stosowano przesłanki odstępowania od wszczęcia postępowania, które nie były zgodne z kodeksem karnym skarbowym, to problem nie jest już wyłącznie organizacyjny. To znak, że reforma może być poprawnie zaprojektowana centralnie, a potem rozchodzić się na poziomie codziennej praktyki. Taka właśnie bywa administracja: największe ryzyko nie zawsze stoi na mównicy. Czasem siedzi w procedurze zapisanej zbyt szerokim skrótem. Kto zyskuje, kto płaci? Nie ma podstaw, aby twierdzić, że po reformie automatycznie „zyskali oszuści”, a „stracił budżet”. Takiego prostego związku dostępne dokumenty nie dowodzą. NIK wprost zaleca monitorowanie dalszych skutków, a nie stawia tezy o jedynej przyczynie. Ale nawet bez tak dalekiego wniosku można powiedzieć coś ważnego: jeżeli postępowania ruszają później, kończą się rzadziej, a niektóre czyny ulegają przedawnieniu, rośnie przestrzeń, w której ryzyko niezgodnego z prawem działania może zostać przerzucone z podatnika nieuczciwego na podatnika uczciwego. Płaci więc obywatel, choć zwykle nie widzi tego na paragonie. Podatki finansują usługi publiczne, a każda słabość w egzekwowaniu prawa podatkowego zwiększa presję na tych, którzy płacą terminowo. To mechanizm mniej spektakularny niż podwyżka ceny chleba, ale równie realny: jeżeli część rachunków nie zostaje skutecznie dochodzona, państwo ma mniejszy margines na finansowanie wspólnych potrzeb albo większą pokusę, by szukać pieniędzy gdzie indziej. Płaci też sam aparat państwa. Centralizacja miała ograniczyć nierówności obciążenia pracą, lecz przy okazji wygenerowała koszty dojazdów, dłuższy obieg dokumentów i większe odległości do sądów. To nie znaczy, że reforma była z definicji błędna. Oznacza tylko, że jej rachunek ma więcej pozycji niż te, które zwykle mieszczą się w prezentacji wdrożeniowej. Jeśli urząd przenosi sprawę o kilkaset kilometrów, nie wystarczy policzyć, ilu ma ekspertów. Trzeba jeszcze policzyć czas, paliwo, delegacje i to, co dzieje się z materiałem dowodowym po drodze. Zyskuje natomiast łatwo mierzalna część systemu: centralne kierownictwo, które może pokazać jednolite standardy, koncentrację specjalistów i poprawę części wskaźników. To nie jest zarzut, tylko obserwacja o tym, jak instytucje lubią opowiadać o reformach. Administracja bardzo dobrze widzi to, co da się przedstawić w tabeli. Gorzej widzi to, co dzieje się pomiędzy tabelami: opóźnienie, niedostarczony dokument, sprawę umorzoną za wcześnie, podatnika, wobec którego czyn się przedawnił. Dlatego społeczne znaczenie tej historii nie sprowadza się do technicznego pytania, czy 16 urzędów to lepiej niż 400. Chodzi o to, czy państwo potrafi po zmianie struktury uczciwie sprawdzić, czy obywatel naprawdę dostał lepszą usługę. Jeżeli nie, reforma może być jak remont kuchni, po którym wszystkie szafki są nowe, ale zlew nadal przecieka. Zdjęcia wyglądają lepiej. Rachunek za wodę - niekoniecznie. Co jest faktem, a co wymaga dalszego sprawdzenia? Faktem jest, że od 1 stycznia 2023 r. liczbę urzędów skarbowych prowadzących postępowania przygotowawcze zredukowano z około 400 do 16. Faktem jest, że reforma miała zwiększyć efektywność i poprawić organizację pracy. Faktem jest również, że w latach 2023-2024 liczba wszczętych postępowań była o prawie 20 proc. niższa niż w latach 2021-2022, a liczba zakończonych niższa o ponad 33 proc. Faktem jest także wzrost wartości narażonych lub uszczuplonych należności podatkowych do 6,2 mld zł w latach 2021-2024. Faktem jest, że NIK stwierdziła nieprawidłowości w prowadzeniu części postępowań: opóźnienia, niezgodne z prawem regulacje wewnętrzne w części urzędów, przedawnienia, przedwczesne umorzenia i braki proceduralne. Faktem jest też, że reforma przyniosła pewne pozytywne efekty organizacyjne, a tylko jeden z siedmiu skontrolowanych urzędów został oceniony negatywnie w obszarze prowadzenia postępowań. Materiał musi zachować oba skrzydła tej prawdy, inaczej zamieni się w pamflet. Nie ma natomiast podstaw, by dziś kategorycznie pisać, że centralizacja spowodowała wzrost kwoty narażonych należności albo że każda sprawa, której nie wszczęto lub nie zakończono, wynikała z nowej struktury. Dokumenty tego nie dowodzą. Nie wiemy też jeszcze, jak wygląda pełny obraz po 2024 r., czy odbicie z 2024 r. utrzymało się w 2025 r., jak zmieniła się jakość spraw oraz ile z rekomendacji NIK wdrożono w całym kraju. Dalszego sprawdzenia wymaga zwłaszcza analiza resortu z kwietnia 2024 r., na którą powołuje się NIK, oraz dane o konkretnych efektach po jej sporządzeniu. Potrzebne są też pełne statystyki według województw, liczba spraw, w których doszło do przedawnienia, porównanie czasu obiegu dokumentów przed i po reformie, a także koszty delegacji i dojazdów z rozbiciem na jednostki. Dopiero wtedy będzie można rzetelnie odpowiedzieć, czy centralizacja była tylko trudnym okresem przejściowym, czy może zbyt wcześnie uznano ją za operacyjny sukces. Warto odnotować jeszcze jedno: po kontroli w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi oficjalnie poinformowano o zmianie procedury dotyczącej odstępowania od ścigania, usuwając przesłankę wieku sprawcy, która była niezgodna z przepisami. To pokazuje, że część problemów nie pozostała wyłącznie na papierze. Ale jedna poprawka lokalna nie odpowiada jeszcze na pytanie, jak szeroki był problem w całym systemie i czy został już domknięty wszędzie tam, gdzie NIK wskazała ryzyko. Dlaczego zwykły obywatel powinien to zrozumieć? Bo fiskus to nie jest odległa maszyneria dla księgowych i doradców podatkowych. To jeden z głównych zaworów, przez które do państwa wpływają pieniądze na szkoły, drogi, szpitale i bezpieczeństwo. Kiedy urząd nie dochodzi spraw do końca, kiedy czyn się przedawnia albo kiedy procedura wewnętrzna jest szersza niż pozwala prawo, nie cierpi abstrakcyjny „system”. Cierpi wiarygodność reguły, według której wszyscy mają grać na tym samym boisku. Obywatel powinien też rozumieć różnicę między skutecznością organizacyjną a skutecznością materialną. Można mieć nową strukturę, jednolite instrukcje i ładniejszą mapę kompetencji, a mimo to w pierwszym okresie po reformie prowadzić mniej spraw. To trochę jak z przychodnią, która wprowadza nowy system zapisów: jeśli panel rejestracyjny jest elegantszy, ale pacjent czeka dłużej na wizytę, nie wystarczy pokazać, że logowanie działa bez błędu. W tej historii pobrzmiewa również ważny temat sprawiedliwości. Uczciwy podatnik ma prawo oczekiwać, że państwo będzie równie skrupulatne wobec tych, którzy płacić nie chcą, jak bywa wobec tych, którzy popełnią błąd w deklaracji. Jeżeli reforma ścigania ma oznaczać dłuższy obieg dokumentów, większe odległości i część spraw, które przepadają z powodu czasu, to trzeba o tym mówić wprost. Nie dlatego, że każdy urzędnik działa źle. Dlatego, że równość wobec prawa zaczyna się od zdolności państwa do konsekwencji. Ten materiał jest też lekcją o reformach jako takich. Polskie państwo ma skłonność do zakochiwania się w reorganizacji, bo reorganizacja jest widoczna: można ją ogłosić, narysować i wdrożyć z datą. Znacznie trudniej jest po dwóch latach wrócić do stołu i zapytać, czy naprawdę pomogła. NIK zrobiła właśnie to. I wyszło, że odpowiedź jest bardziej skomplikowana niż folder wdrożeniowy. Dlatego zwykły czytelnik powinien widzieć w tej historii nie tylko sprawy karne skarbowe, ale szerszy mechanizm: jeżeli państwo zmienia organizację bez równie uważnego mierzenia skutków, może bardzo sprawnie przesuwać pudełka, a znacznie słabiej pilnować zawartości. A w podatkach zawartość tych pudełek liczy się w miliardach.