Gdy publiczny grunt zmienia właściciela szybciej niż urząd zdąży policzyć wartość.

Co pokazują dokumenty? Kontrola NIK dotycząca zbywania i udostępniania nieruchomości gruntowych przez gminy miejskie objęła 14 urzędów w latach 2019-2025. Jej wniosek jest prosty i niewygodny: system gospodarowania miejską ziemią nie działał w pełni prawidłowo ani rzetelnie. Izba wskazała naruszenia przepisów powodujące wady postępowań przetargowych, brak transparentności i niezapewnienie rzetelnej wyceny zbywanych gruntów. Skutki finansowe stwierdzonych nieprawidłowości wyniosły łącznie 2,3 mln zł. Ale statystyka ogólna jest dopiero przedpokojem tej historii. Najciekawsze dzieje się po wejściu do Lublina. NIK opisała tam rezygnację z możliwości korzystnego zbycia atrakcyjnych miejskich nieruchomości na rzecz ich zamiany z pośrednikami w obrocie nieruchomościami. Radni, zanim wyrazili zgodę, nie wiedzieli, że kontrahentami są pośrednicy. Co więcej, operaty szacunkowe z wyceną dwóch z 17 działek zlecili nie przedstawiciele miasta, lecz sami pośrednicy. Następnie 14 z 17 działek sprzedano dalej, część deweloperom, a jedna sprzedaż dwóch działek nastąpiła tego samego dnia, w którym dokonano zamiany z miastem. Według NIK pośrednicy zbywali te grunty za wyższe ceny niż wartości przyjęte w umowach zamiany, a 12 działek leżało bezpośrednio obok nieruchomości już należących do późniejszych nabywców. To oznaczało, że można było rozważyć tryb konkurencyjny, bo potencjalni zainteresowani nie byli abstrakcyjni - byli już za płotem. Tylko na dwóch transakcjach potencjalnie nieuzyskana przez miasto kwota wyniosła 395 tys. zł. I tu nagle suchy język operatów zaczyna mówić bardzo obrazowo. Miasto oddaje działkę pośrednikowi. Pośrednik tego samego dnia sprzedaje ją drożej deweloperowi, którego teren styka się z przejętym gruntem. To tak, jakby ktoś oddał sąsiadowi klucz do garażu po cenie z kartki, a chwilę później zobaczył ten sam garaż wystawiony po wyższej cenie dokładnie temu, kto od początku miał największy interes, żeby go kupić. Gdzie pojawia się luka? Luka nie zaczyna się dopiero przy podpisie pod aktem notarialnym. Ona powstaje dużo wcześniej - tam, gdzie publiczny właściciel traci kontrolę nad własnym procesem. NIK stwierdziła, że w niemal połowie skontrolowanych urzędów miast pojawiały się nieprawidłowości związane z wycenami: przyjmowano operaty sporządzone przez podmioty zainteresowane nabyciem, potwierdzano ich aktualność niezgodnie z ustawą, niedokładnie je weryfikowano albo pomijano aktualne dane rynkowe. To jest moment, w którym gmina może zacząć grać nie swoim zegarkiem i nie swoim kalkulatorem. Operat szacunkowy nie jest świętą księgą. To narzędzie do ustalenia wartości majątku publicznego. Jeśli jednak wycenę zamawia albo dostarcza ktoś, kto chce ten majątek przejąć, obowiązek weryfikacji powinien rosnąć, nie maleć. Inaczej wygląda to tak, jakby kupujący samochód sam przyniósł sprzedawcy opinię, że auto jest warte mniej, a sprzedawca nawet nie zajrzał pod maskę. Druga luka dotyczy pozornej konkurencji. W 14 skontrolowanych urzędach tylko 1,3 proc. dzierżaw zawarto w trybie przetargu, a w przypadku najmu było to zaledwie 0,5 proc. W Lublinie na 10 badanych przetargów w dziewięciu zgłosił się tylko jeden uczestnik, który zaoferował jedno postąpienie, więc cena wzrosła jedynie o 1 proc. ponad wywoławczą. NIK skierowała wnioski do UOKiK i CBA, by zbadać m.in. możliwe antykonkurencyjne porozumienia w czterech postępowaniach oraz zamiany 17 nieruchomości z potencjalną stratą dla miasta. Formalnie procedura może być więc otwarta. Praktycznie bywa jak aukcja, na którą przychodzi tylko jedna osoba, podnosi palec raz i wychodzi z obrazem. Jeśli wcześniej urzędnik nie zadbał o prawidłową wycenę, pełną informację dla radnych i realną konkurencję, publiczny interes zaczyna być chroniony bardziej z nazwy niż z treści. NIK odnotowała też, że w 13 z 14 urzędów występowały nieprawidłowości przy wykazach nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub udostępnienia. A to jest dokument pozornie nudny tylko dla kogoś, kto nigdy nie szukał okazji na rynku gruntów. Wykaz jest jak tablica ogłoszeń przed przetargiem: jeśli nie zawiera wszystkiego, czego wymaga prawo, albo nie zostanie rzetelnie opublikowany, krąg realnie poinformowanych osób może się zwęzić szybciej niż formalny dostęp do informacji. Kto zyskuje, kto płaci? W opisanym przez NIK lubelskim mechanizmie zyskują pośrednicy i późniejsi nabywcy gruntów. Zyskują, bo unikają konieczności konkurowania w przetargu z innymi oferentami, a część nieruchomości trafia do nich przez etap pośredni, który pozwala kupić taniej, a sprzedać drożej. To nie wymaga zakładania nielegalnego porozumienia, żeby zobaczyć rezultat: wartość, którą mogło próbować przechwycić miasto, przechwycił ktoś inny. Płaci miasto, a więc jego mieszkańcy. Każda złotówka, której samorząd potencjalnie nie uzyskuje ze sprzedaży lub czynszu, to mniej środków na chodnik, przedszkole, park, remont szkoły albo zwykłą rezerwę budżetową. Publiczna ziemia jest zasobem skończonym. Gmina może sprzedać działkę tylko raz. Jeśli robi to bez najlepszej możliwej ceny albo bez transparentnej procedury, nie traci jednego roku dochodu. Traci część przyszłości. Płaci też zaufanie do samorządu. Władza lokalna lubi mówić o "gospodarowaniu mieniem", bo to brzmi technicznie i spokojnie. Ale ziemia w mieście nie jest pudełkiem zszywek w magazynie. To jest najbardziej materialna forma wspólnego majątku. Gdy mieszkańcy widzą, że publiczny grunt przechodzi przez ręce pośrednika, a potem tego samego dnia drożej trafia do dewelopera, mogą bardzo słusznie zapytać, czemu miasto nie spróbowało samo dostać tej wyższej ceny. W tej historii jest również ukryty koszt planistyczny. Jeśli działki są zbywane pod presją rocznych dochodów budżetowych, a nie w oparciu o długofalową strategię wykorzystania zasobu, miasto zaczyna przypominać rodzinę, która sprzedaje kolejne fragmenty ogrodu, żeby domknąć miesięczny budżet. Przez chwilę kasa się zgadza. Po latach okazuje się, że nie ma już miejsca ani na plac zabaw, ani na nową drogę, ani na oddech między blokami. Właśnie dlatego tak istotne są plany wykorzystania zasobu. NIK stwierdziła, że w dwóch placówkach nie sporządzono ich w ogóle, a w dwóch kolejnych przygotowano z opóźnieniem sięgającym od siedmiu miesięcy do niemal dwóch i pół roku. Bez planu urzędnik może oczywiście sprzedać działkę zgodnie z prawem. Tylko trudniej później odpowiedzieć na pytanie, czy sprzedał właściwą działkę, we właściwym momencie i po właściwej cenie z punktu widzenia miasta za dziesięć lat, a nie tylko budżetu za trzy miesiące. Co jest faktem, a co wymaga dalszego sprawdzenia? Faktem jest, że NIK wykazała w wybranych miastach liczne nieprawidłowości dotyczące jawności, wycen, uchwał, przetargów i trybów bezprzetargowych. Faktem jest, że w Lublinie doszło do zamian 17 działek z pośrednikami, że radni nie wiedzieli, kim są kontrahenci, że dwa operaty zlecili pośrednicy, a część gruntów sprzedano dalej deweloperom za wyższe ceny. Faktem jest również potencjalna nieuzyskana przez miasto kwota 395 tys. zł tylko przy dwóch transakcjach oraz skierowanie przez NIK powiadomień do UOKiK i CBA. Nie jest natomiast dowiedzione, że każda zbyta działka została sprzedana z naruszeniem prawa, że każda zamiana była niegospodarna albo że pośrednicy działali w porozumieniu z urzędnikami. Tego nie wolno dopowiadać. Sam fakt, że sprawą zainteresowano UOKiK i CBA, oznacza potrzebę weryfikacji, nie wyrok. Nie ma też jeszcze jednego materiału, który pozwalałby bezpiecznie twierdzić, że podobny lubelski mechanizm występował we wszystkich miastach skontrolowanych przez NIK. Do dalszego sprawdzenia pozostaje przede wszystkim pełna ścieżka dokumentów w Lublinie: kto zainicjował zamiany, kiedy ujawniono radnym dane o kontrahentach, jakie alternatywy analizowano, czy miasto rozważało przetarg, kto weryfikował operaty i dlaczego nie zdecydowano się na własną ścieżkę konkurencyjnego zbycia gruntów położonych przy nieruchomościach zainteresowanych deweloperów. Potrzebne są też porównania z innymi miastami, szczególnie tam, gdzie NIK wskazała brak rzetelnych wycen albo naruszenia jawności. Najmocniejsza publikowalna teza na dziś brzmi więc: dokumenty pokazują mechanizm, w którym publiczna własność mogła zostać wykorzystana mniej korzystnie dla miasta, niż pozwalał rynek. To już wystarczy na mocny tekst. Na tezę o celowym działaniu na szkodę albo układzie trzeba jeszcze znacznie więcej niż wymowne sąsiedztwo działek i nieprzyjemny zapach po transakcji. Potrzebna jest też szczególna ostrożność wobec samego słowa "pośrednik". Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami jest legalną działalnością gospodarczą. Problemem nie jest to, że ktoś kupuje i sprzedaje z zyskiem. Problem zaczyna się wtedy, gdy publiczny właściciel rezygnuje z takiej procedury, która pozwoliłaby sprawdzić, czy sam nie mógłby uzyskać tego zysku bezpośrednio. W majątku wspólnym moralny ciężar spoczywa nie na tym, że prywatny podmiot zarabia, lecz na tym, czy publiczny podmiot zrobił wszystko, aby nie zarobić za mało. Dlaczego zwykły obywatel powinien to zrozumieć? Bo miejska ziemia jest jednym z tych dóbr publicznych, które łatwo przegapić, dopóki nie znikną. Szkołę widać, autobus słychać, a działka często leży sobie cicho za ogrodzeniem. Tymczasem właśnie ona może jutro zdecydować o tym, czy powstanie park, żłobek, ulica, miejski lokal, czy kolejny prywatny budynek. Sprzedana raz, nie wraca do wspólnego portfela przy kolejnym budżecie. Jeśli gmina nie dba o rzetelną wycenę i realną konkurencję, mieszkańcy płacą dwa razy. Najpierw wtedy, gdy majątek publiczny wychodzi z zasobu po cenie niższej, niż mógłby osiągnąć. Potem drugi raz, gdy brak tej ziemi trzeba kompensować droższymi zakupami, gorszym planowaniem albo rezygnacją z inwestycji publicznych. To trochę jak sprzedać rodzinne srebra, a później wynajmować je od nabywcy na każdą uroczystość. Warto też rozumieć, że "wszystko zgodnie z procedurą" nie zawsze oznacza "wszystko w interesie publicznym". W prawie samorządowym bardzo wiele rzeczy zależy od jakości uchwał, jawności informacji, kolejności czynności i determinacji urzędu, by nie wybierać najłatwiejszego wyjścia. NIK od lat pokazuje, że tam, gdzie nie ma planów wykorzystania zasobu, rzetelnych ewidencji i przejrzystych zasad, majątek wspólny zaczyna być traktowany jak szuflada z rzeczami do zbycia, gdy tylko budżet potrzebuje oddechu. Nie ma w tym nic lokalnego w małym sensie słowa. Każde miasto ma swój grunt, każda gmina własną pokusę szybkiego dochodu, a każdy mieszkaniec prawo wiedzieć, czy jego wspólna ziemia nie została oddana komuś, kto chwilę później potrafił wycisnąć z niej więcej niż urząd. To również temat o jakości lokalnej demokracji. Radny, który ma głosować nad majątkiem wartym setki tysięcy albo miliony złotych, potrzebuje nie ogólnika, lecz pełnej mapy interesów: kto chce nieruchomości, po co, według jakiego trybu, za ile i jakie istnieją alternatywy. Jeśli tych informacji nie ma, rada miasta zaczyna przypominać radę rodzinną, która decyduje o sprzedaży domu, nie wiedząc, że kupującym jest pośrednik już umówiony z następnym nabywcą. Głosowanie nadal się odbywa. Tylko jego sens robi się podejrzanie cienki.