Niższy deficyt jako zasłona dymna. Budżet 2025 nie dowiózł dochodów o ponad 38 miliardów.

Sednem sprawy jest próba opowiedzenia wykonania budżetu przez jedną korzystną liczbę, podczas gdy pełny obraz pokazuje równoczesne niewykonanie dochodów i wydatków oraz poważny problem z jakością planowania finansów publicznych.

29 maja 2026 r. Prezes Rady Ministrów przekazał Sejmowi sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. Dokument trafił do Sejmu jako druk nr 2629. To nie jest polityczna zapowiedź ani konferencyjna obietnica, tylko urzędowy bilans roku budżetowego, podpisany i przedłożony parlamentowi na podstawie Konstytucji oraz ustawy o finansach publicznych.

Zestawienie ogólne pokazuje trzy podstawowe liczby. Dochody budżetu państwa zaplanowano na 632,848 mld zł, a wykonano 594,524 mld zł. Wydatki zaplanowano na 921,618 mld zł, a wykonano 870,191 mld zł. Deficyt zaplanowano maksymalnie na 288,770 mld zł, a wykonanie wyniosło 275,666 mld zł.

Za wykonanie budżetu politycznie odpowiada Rada Ministrów, a w toku prac parlamentarnych stanowisko rządu ma prezentować Minister Finansów i Gospodarki. Ministerstwo Finansów już w lutym 2026 r. opublikowało szacunkowe wykonanie budżetu, wskazując, że dochody wykonano w 94,0 proc. planu, wydatki w 94,4 proc., a deficyt w 95,4 proc.

To ważne, bo sama informacja o deficycie niższym od limitu może zostać użyta jako wygodna rama komunikacyjna. W sensie formalnym jest prawdziwa. W sensie publicznym jest niepełna, jeśli nie pokazuje, że dochody również były wyraźnie poniżej planu, a część wydatków nie została wykonana.

Najważniejszy fakt jest prosty: budżet państwa nie zebrał ponad 38,3 mld zł dochodów zakładanych w ustawie budżetowej. Różnica między planem a wykonaniem nie mieści się w kategorii księgowego detalu. To kwota większa niż wiele dużych programów publicznych i wystarczająco duża, by wymagała poważnej debaty o jakości prognoz, założeniach makroekonomicznych i komunikacji rządu.

Rozjazd widać szczególnie w podatkach. Dochody podatkowe miały wynieść 570,772 mld zł, a wyniosły 529,225 mld zł. VAT zaplanowano na 349,526 mld zł, wykonano 321,646 mld zł. CIT miał przynieść 70,719 mld zł, a przyniósł 63,687 mld zł. PIT miał dać 31,736 mld zł, a dał 28,752 mld zł. Każda z tych pozycji jest osobnym sygnałem, że plan dochodowy był bardziej ambitny niż rzeczywistość.

Ministerstwo Finansów samo wskazało część przyczyn: reformę dochodów jednostek samorządu terytorialnego, niższe od prognoz tempo procesów realnych, dezinflację, niższy wzrost bazy podatkowej oraz niższą od zakładanej inflację. To są argumenty merytoryczne. Ale nie unieważniają pytania o odpowiedzialność za prognozę. Jeśli założenia były zbyt optymistyczne, to obywatel powinien usłyszeć to jasno, a nie tylko oglądać liczbę deficytu, która wygląda mniej źle niż limit.

Niespójność polega na tym, że wykonanie budżetu można opowiedzieć dwiema różnymi kamerami. Pierwsza pokazuje deficyt: był niższy od planowanego limitu o około 13,1 mld zł. To brzmi jak dyscyplina. Druga kamera pokazuje dochody i wydatki: dochody były niższe od planu o ponad 38,3 mld zł, a wydatki niższe o około 51,4 mld zł. To brzmi już jak budżet, który w kilku kluczowych miejscach nie trafił w rzeczywistość.

Problem nie polega na tym, że rząd ukrył liczby. One są w dokumentach. Problem polega na hierarchii opowieści. Jeśli komunikacja publiczna zaczyna się od tego, co wygląda korzystniej, a dopiero później, w tabelach, ujawnia skalę niewykonania dochodów, obywatel dostaje obraz formalnie prawdziwy, ale politycznie wygładzony.

Mechanizm jest klasyczny: władza bierze jedną liczbę, która pozwala zbudować narrację kontroli, i spycha na drugi plan liczby pokazujące kruchość planu. Deficyt niższy od limitu można przedstawić jako odpowiedzialność. Ale w tym przypadku deficyt nie jest samodzielnym dowodem na świetne zarządzanie. Jest wynikiem równania, w którym słabsze dochody spotkały się z niższymi wydatkami.

To ma znaczenie, bo budżet nie jest jedynie arkuszem kalkulacyjnym. Jest obietnicą państwa: ile zbierzemy, ile wydamy, na co nas stać i jakie ryzyka bierzemy na obywateli. Gdy dochody są tak wyraźnie pod planem, a wydatki również nie dochodzą do planu, państwo powinno wyjaśnić, które potrzeby zostały przesunięte, które rezerwy nie zostały uruchomione i czy niewykonanie wydatków oznacza realną oszczędność, czy tylko opóźnione rachunki.

W komunikacie MF pojawia się dodatkowo ważny szczegół: najwyższe oszczędności względem planu, w łącznej kwocie około 51,4 mld zł, odnotowano między innymi w rezerwach celowych, ZUS, obsłudze długu Skarbu Państwa i sprawach wewnętrznych. To nie są obszary egzotyczne. To miejsca, które dotykają bezpieczeństwa finansowego państwa, świadczeń, kosztu długu i funkcjonowania aparatu publicznego.

Dla obywatela budżet państwa może wyglądać jak odległa księgowość. W praktyce każda nietrafiona prognoza dochodów oznacza mniej pewności co do finansowania usług publicznych, inwestycji, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, edukacji i transferów społecznych. Jeżeli rząd zakłada wyższe wpływy, niż później uzyskuje, to gdzieś musi nastąpić korekta: w wydatkach, długu, rezerwach albo przyszłych decyzjach podatkowych.

Obywatel powinien też rozumieć różnicę między deficytem niższym od limitu a budżetem dobrze zaplanowanym. To nie jest to samo. Budżet może nie przekroczyć limitu deficytu, a jednocześnie ujawnić słabość prognozowania. Właśnie dlatego odpowiedzialna debata publiczna nie może kończyć się na jednym procencie wykonania deficytu.

Ministerstwo Finansów tłumaczyło, że rok 2025 był pierwszym okresem obowiązywania reformy dochodów JST, która zmieniła sposób wyliczania udziałów samorządów w PIT. Resort wskazał, że samorządy uzyskały 174,1 mld zł dochodów z PIT, co oznaczało wzrost o około 92,9 mld zł rok do roku. To ważne tło, bo część spadku dochodów budżetu państwa wynika ze zmiany systemowej, a nie z prostego załamania wpływów podatkowych.

Ale właśnie dlatego potrzebna jest większa precyzja komunikacji. Jeśli reforma JST zmienia strukturę przepływu dochodów, rząd powinien od początku pokazywać budżet w dwóch perspektywach: kasowej dla budżetu państwa i sektorowej dla całych finansów publicznych. Inaczej obywatel widzi raz spadek, raz korektę, raz sukces, raz wyjaśnienie i nie wie, który obraz jest podstawowy.

Sprawozdanie budżetowe powinno trafić do poważnej debaty parlamentarnej, a nie zostać odfajkowane jako obowiązek formalny. Pytania są konkretne: dlaczego plan dochodów był tak daleki od wykonania, które założenia makroekonomiczne zawiodły, jak rząd ocenia skutki reformy JST dla przejrzystości budżetu państwa i jakie wnioski wyciągnięto na kolejne lata.

Jeśli tych pytań zabraknie, zostanie tylko najwygodniejsza wersja opowieści: deficyt niższy od limitu. Tyle że państwo nie jest oceniane wyłącznie po tym, czy zmieściło się w limicie. Państwo jest oceniane po tym, czy mówi obywatelom całą prawdę o rachunku, który samo wcześniej rozpisało.

Mechanizm komunikacyjny: jedna dobra liczba przeciw całemu obrazowi W tej sprawie widać mechanizm selektywnej ekspozycji danych. Deficyt wykonany na poziomie 95,4 proc. planu wygląda lepiej niż dochody wykonane na poziomie 94,0 proc. i podatkowy rozjazd liczony w dziesiątkach miliardów złotych. Dlatego władza może naturalnie kierować uwagę odbiorcy ku temu, co pozwala zbudować wrażenie kontroli.

Technika działa, bo większość obywateli nie czyta tabel budżetowych. Słyszy hasło: deficyt niższy od limitu. W pamięci zostaje wrażenie, że budżet został utrzymany w ryzach. Dopiero porównanie planu dochodów z wykonaniem pokazuje, że państwo nie zebrało ponad 38 mld zł zakładanych wpływów, a samo niewykonanie wydatków również wymaga wyjaśnienia.

Drugą techniką jest eufemizacja przez procenty. Liczby 94,0 proc., 94,4 proc. i 95,4 proc. brzmią spokojnie, niemal technicznie. Ale za nimi stoją kwoty, które robią różnicę polityczną i społeczną. W finansach publicznych kilka procent od wielkich baz oznacza dziesiątki miliardów złotych. Dlatego procent bez kwoty może uspokajać bardziej, niż powinien.

Trzeci mechanizm to przerzucenie ciężaru wyjaśnienia na czynniki zewnętrzne: reformę JST, dezinflację, wolniejsze procesy realne, niższą inflację i zmiany bazy podatkowej. To są realne czynniki, ale nie są immunitetem dla planowania. Jeżeli budżet został zbudowany na założeniach, które okazały się zbyt wysokie, odpowiedzialność polityczna polega na nazwaniu błędu prognozy, nie tylko na opisaniu okoliczności.

Jak obywatel może rozpoznać podobną narrację? Powinien zawsze pytać o trzy liczby naraz: plan, wykonanie i różnicę. Jeżeli władza pokazuje tylko wykonanie, brakuje punktu odniesienia. Jeżeli pokazuje tylko procent, brakuje skali. Jeżeli pokazuje tylko deficyt, brakuje dochodów i wydatków. Budżet trzeba czytać jak cały rachunek, nie jak wyrwany paragon z jedną pozycją.

Moim zdaniem ten budżetowy obraz jest dla władzy niewygodny, bo pokazuje problem bardziej podstawowy niż pojedynczy spór o wydatek. Pokazuje państwo, które w planie widziało większe dochody, niż później zdołało zebrać, a następnie może ratować komunikacyjny komfort wskazaniem, że deficyt nie przebił limitu. To za mało jak na odpowiedzialność za finanse publiczne.

Nie twierdzę, że każda różnica między planem a wykonaniem jest dowodem niekompetencji. Budżet zawsze pracuje w warunkach ryzyka. Ale różnica ponad 38 mld zł po stronie dochodów wymaga więcej niż technicznego wyjaśnienia. Wymaga politycznej uczciwości: tak, plan był zbyt optymistyczny; tak, część założeń nie zadziałała; tak, obywatel ma prawo wiedzieć, które rachunki tylko przesunięto na później.

Niższy od limitu deficyt nie jest jeszcze dowodem dobrego zarządzania. Czasem jest tylko najładniej wyglądającą liczbą w budżecie, który po stronie dochodów minął się z planem o ponad 38 miliardów złotych.